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教育改革的多重制度逻辑分析
来源:《教育研究与实验》2014年第4期  作者:刘国艳 
 
摘 要:运用多重制度逻辑解析教育改革现实,旨在强调教育改革的成效受制于多元利益主体的相互作用。在教育改革中,每一利益主体的应对行为,是其职责立场与自我利益立场在博弈与妥协中综合权衡的产物。而教育改革政策执行的偏向,主要源于部分利益主体的合谋行为。基于运用多重制度逻辑对教育改革现状的分析,展望未来的教育改革,其关键为不同主体的自我变革,应加强对程序制度的设计与执行环节的监控,并吸纳教育系统外力量的参与。
关键词:多重制度逻辑;教育改革
 
本研究试图借鉴周雪光的“多重制度逻辑”理念,[1]通过确立教育学视野中多重制度逻辑的分析框架,强调教育改革是涉及多重机制协同运作的过程,追寻教育改革的决策和执行链,彰显教育改革中不同主体的相互影响和相互作用,以较全面揭示教育改革政策中蕴育的价值倾向,并分析这些政策如何沿着自上而下的执行过程逐渐偏离政策设计的初衷,进而导致教育改革的形式化、浅表化和低效率。
一、多重制度逻辑的分析框架
(一)制度逻辑
“制度”是可作多元理解的概念,因其学科视角差异,会有广义与狭义、正式和非正式、有形与无形等之分。在此,笔者运用新制度主义理论来阐释“制度”的内涵,即凡是能够对人的行为和观念构成规约的有形的或者无形的规则都称之为制度,换言之,制度既指正式的法律规章、政策指令,也包括非正式的风俗传统、村规民习。
制度逻辑,是“某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制”。[2]依据对制度内涵的解析,制度逻辑中所指的制度安排,同样包括正式的文本规定和非正式的行为惯例。在教育改革进程中,受制于制度逻辑根深蒂固的影响和作用,教育系统中的多数相关组织及其成员表现出鲜明的行为惯性,习惯于按照原有的、固定的行为模板实施教育改革行动。
(二)多重制度逻辑的基本构想
基于对“制度逻辑”的认识,我们从以下两点确立多重制度逻辑分析的基本思路:第一,教育改革中任一利益主体均存在两种立场:职责立场和自我利益立场,教育改革中每一利益主体所产生的具体行为,是其两种立场在博弈与妥协中综合权衡的产物。比如组织学理论曾较深入地探讨过政府在制度变迁中的行为表现并指出,政府并非抽象概念,而是具体的存在;作为具体的存在,政府也会有自身利益。即,政府有着职能职责和自我利益的双重立场。同样,这两种立场不仅同时集聚于政府,也存在于改革所涉及的教育系统的其它利益主体。这种立场的二重性,会促使教育改革行动在过程环节一步一步偏离政策设计理念。第二,教育改革政策执行的偏向,多表现为部分利益主体的合谋行为。目前,有关教育改革执行过程的研究,较简单地把教育改革的低效率归为“上有政策,下有对策”逻辑,即下层某些利益主体阳奉阴违采取单一的私下行动,致使教育改革发生走样和变形。而笔者认为,教育改革的低效率主要源于部分利益主体的合谋行动,即在教育政策的颁布与实施过程中,处于政策执行链中低端的基层政府、学校、教师、社会等利益主体,出于获取更多自我利益或维护自身既得利益的需要,其中的部分利益主体之间达成一种制度化的非正式行为。
二、多重制度逻辑下的教育改革现象分析
(一)教育改革中的制度逻辑链
众所周知,我国现行教育改革主要采用自上而下的改革方式,沿着由政府到学校、学校到教师的作用力方向发展。在这种自上而下的改革进程中,政府、学校、教师与社会自以其特定逻辑作用于教育改革政策的设计、贯彻和实施。
1.政府的逻辑。依据在行政链条中的位置,政府大体有国家和地方两级,即中央政府和地方政府。首先,中央政府作为国家最广大人民利益的代表,肩负着民族振兴、民生改善、维护社会稳定、巩固执政党统治的使命。因此,从职责立场出发,在中央政府所颁行的《168飞艇正规平台教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《2003-2007年教育振兴行动计划》(2004)等一系列重大教育改革政策中,提升教育质量、推进教育公平始终被视为出发点和归宿。这充分体现了推进教育公平、提升教育质量对改善民生、实现民族振兴的意义和价值。
然而,中央政府作为具体的存在,会在政策决策中自觉或不自觉地守持自己的利益立场,由此,任何一项国家政策的出台,其本身是国家层面(国家机关部委及其行政人员)行政机关职责立场与利益立场综合权衡的结果。例如,之前教育部要求各地出台异地高考的“高考方案”,其目的在于解决城市外来人口随迁子女的考试问题,但从现实情况看,在京、沪等地,方案的出台较之其他地方遭遇更大阻力,其中不免有国家部委机关人员维护自身既得利益的因素存在。
与之相应,在教育改革中,地方政府同样表现出职责立场和利益立场的博弈和妥协。首先,在科层制主导的行政体制之下,地方政府与中央政府无疑构成服从与命令的关系,因此,从职责立场审视,地方政府理应以坚定执行上级政府指令为行动导向。但事实上,鉴于国家政策的一统化特征与地方教育发展现实多样性的矛盾,地方与中央的科层制关系并非简单、线性的上下级关系。在传统行政关系之外,中央政府往往还与地方政府达成一种委托代理关系,即“通过中央政府的赋权,一些教育行政管理权被委托给地方政府和教育行政主管部门去做”。[3]一般说来,由中央政府所赋予的权限,通常是相对具体的、中观形态的教育政策执行权。这也就意味着,地方政府在具体执行教育改革政策时,既以国家教育政策规定为依据,同时又表现出较大的灵活性和情境性特征。
其次,从利益立场审视,地方政府也并非抽象的概念,而是由能影响教育改革政策实施的地方行政机构及其相关行政人员构成的,在教育改革中,地方行政人员大体存在两面的自我利益诉求。其一是职位保全与职位晋升的利益诉求;其二是满足其子女接受优质教育的诉求。在教育改革中,出于满足其子女接受优质教育的诉求,地方行政官员会容忍或默认改革“特区”的存在;而出于职位保全乃至职位晋升的需要,地方行政官员通常热衷于推进那些易获社会公众认知、易为上级行政部门评价考核的教育行动。由此,我们可以看到,在国家推行基础教育均衡发展政策的进程中,虽然地方政府也采取了教师交流、培训等诸多措施,但与此同时,一些地方政府依然不愿放弃国家已明确要求取消的重点学校制度,名校的“名牌效应”仍在不断加剧着教育资源配置的失衡;我们还可以看到,虽然基础教育课程改革开展得如火如荼,教学生态发生了可喜的变化,但与薄弱学校改造、学校软件提升、课堂行为方式转变等内隐品质相比,示范学校数目、学校硬件设施、升学率等外显指标,依然是地方教育行政部门关注的重点。
2.学校的逻辑。学校是有计划、有组织地进行系统教育的专门组织。我国《教育法》明确规定,贯彻国家的教育方针,执行国家教育教学标准,保证教育教学质量,是学校应履行的基本义务。换言之,贯彻执行各级政府的教育指令、承担并不余遗力地完成政府赋予的培养人才的职能,应是学校职责立场之所在。
除职责立场外,学校也同样存在自己的利益立场,在现行的以生均财政拨款制度为主的多元化筹资渠道之下,维持一定的在校生规模显然是保障学校生存发展的立身之本,而学校的社会声誉度,则是学校能否获得政策财政拨款之外其他教育资源的主要依托。当前,伴随市场经济体制的确立和运行,学校的社会声誉与额外的经济收入来源于学生及其家长。因此,按社会公众需求办学,给予社会公众满意的交代,已成为学校维系自身生存发展不容忽视的办学要义。时下中小学校长常说的“一手抓素质教育,一手抓应试教育,两手都要抓,两手都要硬”,就表明校长一方面要推行素质教育,履行自身的教育职责、完成各级政府的教育改革指令;另一方面要实行应试教育,满足学生家长对其子女考上名校的期望,使学生在升学竞争中不致落败。校长工作看似矛盾的两手抓,鲜明地表现出学校职责立场和利益立场的纠结与调和。
3.教师的逻辑。教师是教育教学活动的具体实施者。作为从事教育教学工作的专业人员,教师的职业使命是教书育人。因此,遵从教育教学规律,持续促进受教育者的健康、可持续发展,支持和推动教育教学活动的改革,无疑是教师职业立场的本真表现。
然而,教师并非不食人间烟火的圣人,而是社会的普通成员,在教育改革中,教师也同样具有自我利益立场,即固守个人私利的需要。例如,我们曾关注过基础教育改革中教师的知行矛盾问题,[4]调查研究显示,教师在教育实践中之所以出现教育观念改善与教育行为滞后并存的发展态势,个中缘由就在于职责立场与自我利益立场的矛盾。因为从职责立场出发,他们通常是教育改革的拥护者,多年的教师教育熏陶,促使他们能充分认识到基础教育改革的意义和价值;而从自我利益立场出发,出于在激烈的升学率竞争中立于不败之地的需要,以及鉴于变革自身教育行为习惯必然耗费大量时间、精力,他们从人的“为我”性征出发,又往往成为教育改革的抗拒力量。
4.社会公众的逻辑。社会公众无疑是教育改革的重要主体。因为,教育改革所指向的愿景正是其子女的健康、可持续发展。在当前,伴随社会民主的发展和健全,社会公众尤其是学生家长越来越能影响到学校教育的目标和方向,他们可以通过呼吁、申诉等方式影响教育改革政策的制定。
从现实情况看,社会公众(学生家长)面对教育改革同样存在两种立场的艰难选择。一方面,从职责立场审视,他们对改革抱有期望,希望借助于改革能促使自己子女快乐地学习,能成为一个知识丰富、能力出众、心智全面发展的人。另一方面,面对分数压倒一切的高考制度,他们又害怕改革会带来学习成绩(分数)的倒退,从而使自己子女成为改革的牺牲品。因此,出于对改革前景的非预期性,他们并不赞成自己的子女首当其冲成为改革的试验品。换言之,当改革的预期收益没有转化成现实时,他们往往会站在改革的对立面,成为改革的阻碍力量。在教育改革进程中,此类现象并不少见。如有关学生减负问题,其本意为更好地促进学生的成长,但相关研究显示,[5]减负效果不理想的主要原因是社会和家庭的阻力大。
(二)教育改革中不同利益主体合谋现象
所谓合谋,是指在教育改革中,部分利益主体(主要是教育改革利益链的低端)结为临时共同体,违背正式政策法令的明文规定,采取与教育改革理念、规定不一致的行为,共同应付、欺骗、蒙蔽上级机关。许多情况下,这种行为不是个别官员或部门的私人活动,而是在正式组织权力结构下的公开运作,以组织的权威辅以实施,甚至是大张旗鼓地加以部署安排。
教育改革中产生合谋现象的原因主要有三:(1)政策制定与政策执行环节之间的松散连接、分离偏差、甚至相互对立,是促使部分利益主体产生共谋行为的前提条件。因为政策制定与政策执行的疏离关系,易导致政策在实施或者转化为具体执行策略的过程中,上级政府与教育行政部门的决策意图被注入不同解释,进而出现和使用不同的执行方式。(2)复杂、优胜劣汰的生存环境,是促使利益主体产生共谋行为的现实条件。生态学理论认为,组织必须与其所处环境交换资源,才可能生存发展。组织的行为举措往往受到其所处环境的制约和塑造,在很大程度上反映了组织基于复杂环境的应对策略。教育系统中的组织机构在演化变动的过程中,也并不总是按照人们的理性设计运行,而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。这种对教育改革设计的偏离和违背,实是部分教育组织面对特定环境而做出的“理性选择”。(3)不同利益主体能否共同获益是产生共谋行为的关键因素。从现实情况看,合谋现象可以有种种表现,而不同利益主体能否因此共同获益,各取所需,是促使合谋现象发生的直接诱因。
教育改革中的合谋行为发生在多个利益主体之间。如,《义务教育法》第十二条规定,地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。这原本是国家推进教育公平、促进基础教育均衡发展的重要举措。但从现实情况看,部分地方政府有意缩小名校的学区范围,赋予名校一定的招收学区外学生的权利和机会,可以理解为地方政府与学校之间的共谋行为。其理由是,这种行为既能为学校增加额外的教育资源,又可以满足地方行政官员子女的就读需求。又如,在一些中小学校,当上级教育行政部门来检查时,学校便组织安排教师加班“造材料”,安排固定教师上“表演课”等,可视为学校与教师的共谋行为。因为学校能否顺利应付检查,事关校长的业绩与学校的荣誉,学校荣誉又与教师福利、待遇构成明确的捆绑关系。再如,在《基础教育课程改革纲要》的课程制度设计下,某些学校仍然把按规定开设的综合实践课变成语文课、数学课、班会课等,这已在学校、教师与学生家长之间形成某种默契,则可认定为上述三者之间的共谋行为,显然,对高升学率的追求可以满足三方各自的利益诉求。
三、基于多重制度逻辑认识的改革省思
(一)改革的关键是不同主体的自我变革
现行教育改革,先验地把教师指定为改革的主要对象,所采取的实践策略也多直接或间接地指向教师。多重制度逻辑分析启示我们,教育改革中制度的走样与形式化,并非仅仅为教师的“一意孤行”,而是各类利益主体的合力所致。因此,有效的教育改革首先取决于教育改革中各类利益主体的变革。
有研究者曾指出,现行教育改革大体存在我改你、你改我,我改我三种形式,“我改你的教育改革是改革主体乐意的改革,你改我的教育改革是改革主体转化为改革对象后惧怕的改革,而我改我的改革是教育主体最不愿意的改革,也是教育改革中最艰难的改革”。[6]基于这一认识,笔者认为,在教育改革中,各级政府、各级教育行政管理者和中小学校长首先应具备“我改我”的勇气和精神,能自觉、不遗余力地把维护教育公平、提升教育质量,作为改革的出发点和归宿。惟有如此,才可能促使教师也认识到,自己并非仅是“你改我”的对象,“我改我”已是教育改革的大势所趋。当然,在此我们所强调的主体的自我变革,不应仅局限于教育系统之内,还应包括社会民众(尤其是学生家长)理念认识的变革,以促使改革获得最广泛的民意支持。温家宝总理曾就社会改革阐释:“我深知改革的难度,主要是任何一项改革必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神”。教育改革同样需要呼唤社会公众的理性,需要赢得社会公众的道义拥护,从而为教育改革营造积极的社会舆论环境。
(二)教育改革需要加强对程序制度设计及制度执行情况的监控
当前,鉴于我国地区差异大、文化多元、教育发展不平衡的现实,上级政府的教育改革决策多限于实体制度及程序制度中原则性规定的设计,而把中观层面的教育行政管理权即具体操作规定的设计交给下级政府。从实践层面看,这种教育改革制度设计的逻辑虽有利于下级地方政府根据本地区的实际情况采取灵活多变的改革措施,但同时也为下级地方政府及学校在落实教育政策时采取更多的利己主义行为提供了方便。
因此,笔者认为,在面对统一性与灵活性的两难选择时,上级政府首先应加强对程序制度设计的监控,要采取各种措施,严格审定下级部门所拟定的改革程序制度,以确保程序制度的科学性和合理性。其次,应加强对制度执行情况的监控,从理性层面而言,任何的国家教育政策都不可能一蹴而就,惟有良性的制度执行反馈才能促进教育政策实施过程的改进。为此,上级教育行政管理人员应努力突破现行逐层向上的信息反馈渠道,能通过跨越式的实地调研、考察,直接深入学校场域去揭示教育改革的真实面目,从而确保上级行政部门能及时、全面、深入了解教育改革措施的实施效果,以不断对程序制度做出完善或修正。
(三)教育改革应吸纳系统外力量的参与
现行教育改革,作为一项自我变革、自我监控与自我评价的活动,改革成效往往取决于教育系统的自觉、自律,取决于教育系统中每一成员的责任心和使命感。然而,教育改革中合谋现象的普遍存在,无疑说明改革倘若仅依靠教育系统的自觉意识,难以克服系统内不同主体“存私欲”的先天缺陷。
基于上述认识,笔者认为,教育改革应主动吸纳教育系统之外力量的参与。从可能与现实条件看,系统外力量大致可以有三:第一是企事业单位代表,作为人才需求部门,企事业单位无疑是学校人才培养质量规格最重要与最直接的评价者;第二是系统外的教育研究机构专家,作为教育现实问题的专业研究者,他们通常能较合理地把握教育公平与教育质量的学理尺度;第三是社会公众代表,作为过去、现在抑或未来的学生家长,社会公众的诉求虽然存在自我性、功利性与短视性的特征,但他们的呼声显然构成了广泛而强烈的社会民意。在教育改革中,上述体制外力量所持的相对中立立场,可以发挥旁观者清的功能,其参与改革的方式大致有:(1)参与教育改革决策,主要包括提出教育政策问题,参与拟定备选改革方案,帮助教育决策者修正和完善教育决策等;(2)参与教育改革进程,主要内容有:协助教育行政部门监督教育改革的进展,参与学校人才培养方案的制定,参与学校的课程建设与教学改革等;(3)评判教育改革成效,主要涉及分析教育改革的进展,揭示教育改革存在的问题,为后续的教育改革提供思路等内容。
 
参考文献:
[1][2]周雪光,艾云.多重逻辑下的制度变迁:一个分析框架[J].中国社会科学,2010(4).
[3]廖军和,陈发军.学校变革中的权利和权力关系探析[J].教育与职业,2005(9).
[4]刘国艳.基础教育变革中的教师及其发展[J].教育研究与实验,2006(4).
[5]徐元锋.为学生减负为何遭冷遇[N].人民日报,2005-4-12(5).
[6]明庆华,程斯辉.教育改革必须突破的难点:教育改革主体的自我变革[J].教育理论与实践,2009(5).